Dentre as premissas que motivaram a edição do CPC/2015, verifica-se a necessidade de desjudicialização dos conflitos, seja pela simplificação dos procedimentos, pelo incentivo à autocomposição ou, ainda, pela retirada de determinadas competências da via exclusivamente judicial. Com relação a esta última, o art. 1.071 evidenciou inovação de extrema relevância: um procedimento extrajudicial para a declaração da usucapião, com a participação do tabelião de notas e do registrador de imóveis. Vejamos, então, as minúcias desse procedimento, o qual também se encontra atualmente regulamentado pelo Provimento 149/2023 do Conselho Nacional de Justiça, a partir do art. 398.

De acordo com o caput do art. 216-A – dispositivo acrescentado pelo CPC/2015 à Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/1973) –, “sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo […]”.

A competência para instaurar o procedimento extrajudicial, verificar o preenchimento dos requisitos legais e analisar o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião é conferida ao cartório de registro de imóveis do local onde estiver situado o bem objeto do pedido. Se o imóvel estiver localizado em mais de uma comarca, será responsável o registrador de onde se encontrar a maior parte dele (art. 399, Provimento 149/2023).

Para possibilitar o reconhecimento da usucapião, o requerente deverá apresentar os documentos relacionados nos incisos do art. 216-A, os quais atestarão o preenchimento dos requisitos gerais necessários a qualquer usucapião: posse mansa, pacífica e ininterrupta. A petição inicial será semelhante àquela formulada no procedimento judicial. Ou seja, devem ser observados os requisitos estabelecidos pelo art. 319 do CPC, no que couber. O Provimento 149/2023 do CNJ estabelece, ainda, que o requerente deverá indicar: I — a modalidade de usucapião requerida e sua base legal ou constitucional; II — a origem e as características da posse, a existência de edificação, de benfeitoria ou de qualquer acessão no imóvel usucapiendo, com a referência às respectivas datas de ocorrência; III — o nome e estado civil de todos os possuidores anteriores cujo tempo de posse foi somado ao do requerente para completar o período aquisitivo; IV — o número da matrícula ou a transcrição da área em que se encontra inserido o imóvel usucapiendo ou a informação de que não se encontra matriculado ou transcrito; e V — o valor atribuído ao imóvel usucapiendo (art. 400).

Além disso, é obrigatória a apresentação de justo título, como o comprovante de pagamento de impostos ou taxas relativas ao imóvel, compromisso ou recibo de compra e venda ou proposta de compra.

Poderá ser reconhecida administrativamente qualquer modalidade de usucapião (extraordinária; ordinária; especial rural; especial urbana; coletiva; por abandono do lar), desde que preenchidos os requisitos legais.

A ata notarial (inciso I) foi inserida como requisito para o reconhecimento da usucapião extrajudicial porque tem por objetivo constatar uma realidade ou fato que o tabelião presencia ou toma conhecimento. Nesse contexto, ao tabelião caberá atestar o tempo de posse do requerente e seus antecessores (se for o caso). Para tanto, procederá à colheita das declarações do próprio requerente (possuidor) e também de testemunhas (se houver), que poderão certificar se o declarante exerce posse mansa e pacífica sobre a área usucapienda. Podem constar da ata notarial, ainda, imagens, documentos ou mesmo sons gravados em arquivos eletrônicos. A competência para lavrar atas notariais é exclusiva dos tabeliães, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 8.935/1994.

Esse documento, que é dotado de fé-pública, é imprescindível ao reconhecimento da usucapião extrajudicial, não sendo suficiente, contudo, que nele conste apenas as declarações do requerente. Ou seja, a ata notarial pode ser lavrada com as declarações do possuidor, mas também deve basear-se nas declarações de testemunhas ou em outros documentos. O próprio tabelião de notas poderá comparecer ao imóvel usucapiendo para realizar diligências necessárias à lavratura da ata notarial (art. 402, Provimento 149/2023).

Também é indispensável, a exemplo dos atos da Lei nº 11.441/2007, que o requerente esteja representado pelo advogado no momento da formalização do requerimento, não se exigindo representação para lavrar a ata notarial.

A planta e o memorial descritivo, com as exigências do inciso II, permitem não apenas aferir a correta localização e descrição do imóvel, mas, também, o preenchimento do requisito “posse mansa e pacífica”. Isso porque, a ciência das pessoas ali descritas indica que não há oposição quanto ao pedido formalizado pelo requerente. Na falta de qualquer das assinaturas, os titulares dos direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel e dos imóveis confinantes serão notificados pelo registrador competente, pessoalmente ou pelo correio com aviso de recebimento, para manifestar seu consentimento expresso em 15 dias.

A notificação poderá ser determinada de ofício pelo registrador, caso verifique nos documentos apresentados a localização das pessoas indicadas no inciso II. Não sendo possível, caberá ao requerente indicar os respectivos endereços, sob pena de, não o fazendo, ser rejeitado o pedido, ressalvada a possibilidade de notificação por edital, estando o notificado em local incerto, não sabido ou inacessível.

Defendíamos que o silêncio dos titulares, ou seja, a ausência de resposta quanto à notificação, deveria ser interpretado como discordância. Isso porque, o art. 216, especialmente o § 6º, exige concordância expressa para o deferimento do pedido. Assim, a inércia dos confrontantes ou dos titulares de direito real ou de outro direito averbado ou registrado na matrícula deveria ser entendida como discordância, ocasionando o indeferimento do pedido. Ocorre que o Provimento 149/2023 prevê que se a planta não estiver assinada pelos titulares dos direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo ou na matrícula dos imóveis confinantes ou ocupantes a qualquer título e não for apresentado documento autônomo de anuência expressa, eles serão notificados pelo oficial de registro de imóveis ou por intermédio do oficial de registro de títulos e documentos para que manifestem consentimento no prazo de 15 dias, considerando-se sua inércia como concordância (art. 407). Para tanto, na própria notificação deverá constar a informação de que o transcurso do prazo de quinze dias sem manifestação do titular do direito sobre o imóvel consistirá em anuência ao pedido de reconhecimento extrajudicial da usucapião do bem imóvel.

As certidões negativas referidas no inciso III têm por objetivo comprovar a inexistência de ação judicial em relação ao imóvel. Já os documentos mencionados no inciso IV visam demonstrar a origem, a continuidade, a natureza e o tempo da posse, a fim de que o registrador verifique se para a modalidade de usucapião pleiteada estão preenchidos os requisitos exigidos por lei.

Como se pode inferir pela natureza dos documentos exigidos, a hipótese de usucapião é consensual. No procedimento perante o cartório, o oficial competente deverá verificar se houve aceitação da posse continuada do requerente (ou a anuência tácita, como vimos), de modo a justificar a consequentemente aceitação de seu direito à propriedade. É o caso, por exemplo, do caseiro que cuidava durante anos de pequena propriedade rural, sendo a ele concedida a propriedade do imóvel pelos herdeiros do proprietário.

Recebido o requerimento e autuado o pedido, o oficial do cartório de registro de imóveis dará ciência à União, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Município para que estes se manifestem em 15 dias. Ato contínuo, promoverá a publicação de editais para ciência de terceiros interessados e, se necessário, poderá solicitar ou realizar diligências para a elucidação de qualquer ponto de dúvida.

A diligência poderá consistir na complementação da documentação exigida, por solicitação do oficial ou de qualquer interessado. Ao final das diligências, se a documentação não estiver em ordem, o oficial de registro de imóveis rejeitará o pedido.

Caso o requerente não concorde com as eventuais exigências, poderá suscitar a dúvida na forma do art. 198 da Lei de Registros Públicos. Nesse caso, a decisão será proferida por um juiz, mas continuará a ter natureza administrativa, não impedindo, portanto, o uso do processo contencioso competente (art. 204 da Lei de Registros Públicos).

Se houver impugnação – pela Fazenda Pública ou por qualquer interessado –, o pedido também será rejeitado. Pressupõe-se que com a impugnação o procedimento se torna litigioso, razão pela qual todas as decisões terão que ser tomadas, a partir de então, na esfera judicial. Em outras palavras, a resistência de qualquer um desses sujeitos ao reconhecimento do direito do requerente implica existência de uma pretensão resistida, que deverá ser composta pela via judicial. No mesmo sentido é o art. 412, § 3º, do Provimento 149/2023 do CNJ: “Apresentada qualquer ressalva, óbice ou oposição dos entes públicos mencionados, o procedimento extrajudicial deverá ser encerrado e enviado ao juízo competente para o rito judicial da usucapião”. Por outro lado, havendo inércia dos órgãos públicos, o procedimento terá sua regular tramitação (§ 1º).

Novidade trazida pelo Provimento 149 do CNJ refere-se a tentativa de conciliação antes do encerramento do pedido e encaminhamento para a via judicial. De acordo com o art. 415, em caso de impugnação do pedido de reconhecimento extrajudicial da usucapião apresentada por qualquer dos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo ou na matrícula dos imóveis confinantes, por ente público ou por terceiro interessado, o oficial de registro de imóveis tentará promover a conciliação ou a mediação entre as partes interessadas. Sendo infrutífera a tentativa, a parte requerente poderá emendar a petição inicial, adequando-a ao procedimento judicial e apresentá-la ao juízo competente da comarca de localização do imóvel usucapiendo. A judicialização, no entanto, não é automática. Cabe ao requerente decidir se irá ou não recorrer à jurisdição estatal.

Importante destacar que a impugnação pela Fazenda Pública deve se restringir à alegação acerca da qualidade do bem imóvel (se público ou privado). Se o imóvel pertencer ao Poder Público, não poderá ser usucapido[1]. Caso contrário, eventuais alegações quanto à existência de débitos relativos ao bem não podem obstaculizar o deferimento do pedido. Pode a Fazenda Pública, contudo, apresentar informações quanto à eventual penhora sobre o bem decorrente, por exemplo, de processo de execução fiscal. Nesse caso o indeferimento do pedido terá por fundamento a ausência de certidão negativa do bem (art. 216-A, III).

Se a documentação estiver completa e estiverem preenchidos os demais requisitos legais, o oficial registrará a aquisição do imóvel com as descrições apresentadas, sendo permitida a abertura de matrícula, se for o caso (§ 6º). Nessa última hipótese – imóvel não matriculado – o oficial efetuará a abertura da matrícula e o registro, que será seu primeiro ato.

O procedimento extrajudicial é facultativo e não obstrui a via judicial. A escolha pela via administrativa cabe à parte, que poderá optar por formalizar o pedido judicialmente, ainda que não haja litígio. Se por acaso a parte escolher o procedimento perante o cartório de registro de imóveis, a sua eventual rejeição não impedirá o ajuizamento da ação respectiva, com a diferença de que, nessa hipótese, o procedimento será evidentemente contencioso.

A propósito, esse entendimento sustentado por nós desde a entrada em vigor do CPC/2015 atualmente encontra respaldo na jurisprudência do STJ, para quem o ajuizamento da ação de usucapião não está condicionada à negativa do pedido em cartório: “(…) Nos termos do art. 216-A da Lei 6.015/1973, ‘sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo’. 3. Existência de interesse jurídico no ajuizamento direto de ação de usucapião, independentemente de prévio pedido na via extrajudicial. 4. Exegese do art. 216-A da Lei 6.015/1973, em âmbito doutrinário. 5. Determinação de retorno dos autos ao juízo de origem para que prossiga a ação de usucapião – 6. Recurso Especial provido” (STJ, REsp 1.824.133/RJ, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, DJe 14.02.2020). Desde 2017, o Provimento 65/2017 do Conselho Nacional de Justiça já consolidava a ideia de independência entre as instâncias judicial e administrativa, com a possibilidade de escolha do requerente (art. 2º). Embora esse Provimento tenha sido revogado em 2023, a conclusão pode ser extraída da regulamentação atual, disposta no já mencionado Provimento 149, de 30/08/2023:

“Art. 399. Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial da usucapião formulado pelo requerente — representado por advogado ou por defensor público, nos termos do disposto no art. 216-A da LRP —, que será processado diretamente no ofício de registro de imóveis da circunscrição em que estiver localizado o imóvel usucapiendo ou a maior parte dele (…)

§ 2º Será facultada aos interessados a opção pela via judicial ou pela extrajudicial; podendo ser solicitada, a qualquer momento, a suspensão do procedimento pelo prazo de 30 dias ou a desistência da via judicial para promoção da via extrajudicial.

§ 3º Homologada a desistência ou deferida a suspensão poderão ser utilizadas as provas produzidas na via judicial”.

Não há previsão legal que determine a intervenção do Ministério Público como custos legis. Somente se houver suscitação de dúvida é que o órgão será obrigado a intervir, por expressa determinação na Lei de Registros Públicos (art. 200 da Lei nº 6.015/1973; art. 216-A, § 7º, da mesma lei, com redação dada pelo CPC/2015). Essa desnecessidade de intervenção do Ministério Público é confirmada pelo art. 178 do CPC/2015, que somente exige a atuação do membro do Parquet nos processos que envolvam interesse público ou social, interesse de incapaz e litígios coletivos pela posse de terra rural ou urbana. Além disso, como a redação do art. 944 do CPC/1973[2] não encontra correspondência na nova legislação, não se pode mais falar em imprescindibilidade da intervenção do Ministério Público em toda e qualquer ação judicial de usucapião. Consequentemente, não se pode exigir, salvo nas hipóteses expressamente previstas em lei, a intervenção desse órgão em ações da mesma natureza, propostas na esfera administrativa. Essa, ao que parece, foi a vontade do legislador.

No mais, considerando que se trata de um procedimento novo e extrajudicial, a doutrina é que vem se debruçando sobre o tema. A propósito, em 2022 o Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal aprovou três enunciados sobre a usucapião administrativa na I Jornada de Direito Notarial e Registral:

[1] Art. 399, § 4º, Provimento 149/2023: “Não se admitirá o reconhecimento extrajudicial da usucapião de bens públicos, nos termos da lei”.

^[2]      “Art. 944. Intervirá obrigatoriamente em todos os atos do processo o Ministério Público.” Ressalte-se que o novo CPC exclui a usucapião de terras particulares do rol dos procedimentos especiais.

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Elpídio Donizetti Sociedade de Advogados

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